Actuación sobre el Medio Urbano: El Tribunal Supremo respalda la innovación y su aplicación

5 ideas fundamentales sobre las aMU.

La reciente STS 733/2021 sobre el Antiguo Taller de Artillería del Ministerio de Defensa, en la calle Raimundo Fernández Villaverde de Madrid, aconseja hacer un alto en el camino en nuestro curso sobre regeneración urbana.

Han sido varias las publicaciones que han tratado el caso del Antiguo Taller de Artillería, especialmente con motivo de la STS 739/2021 (dictada el mismo día que la que comentamos hoy, la STS 733/2021) que dilucidó dos cuestiones de interés casacional: la reserva de VPP en este tipo de actuación concreta en suelo urbanizado (TRLSR 20.1.b) y la exigibilidad del informe de suficiencia y disponibilidad hídrica (TRLA 25.4). Sin embargo la STS que nosotros traemos a este blog nos ha regalado una serie de sorpresas satisfactorias adicionales.

La STS 733/2021, además de abordar la misma cuestión casacional sobre la reserva de VPP, plantea una segunda cuestión sobre la Memoria Económica de las actuaciones sobre el Medio Urbano (MEaMU, TRLSR 22.5) en conexión con el Informe de Sostenibilidad Económica (ISE, TRLSR 22.4). Pero junto con esa cuestión se han establecido 4 determinaciones que vamos a analizar en este y el siguiente post.

La naturaleza y condición de las actuaciones sobre el Medio Urbano, los primeros cuatro hallazgos.

Como sabéis, hemos mantenido que las aMU y en concreto las aMU de regeneración y renovación urbana (en su caso integradas), son unas actuaciones diferentes de las actuaciones ordinarias por su regulación concreta pero, sobre todo, porque su objeto es distinto, la preservación urbana. Sin embargo, este criterio ha sido puesto en duda por diversas personas.

Es posible que dicha opinión discrepante pudiera estar sustentada por el segundo párrafo del artículo 2.1 del TRLSR:

A todas ellas les será de aplicación el régimen estatutario básico de deberes y cargas que les correspondan, de conformidad con la actuación de transformación urbanística o edificatoria que comporten, a tenor de lo dispuesto en el artículo 7.

Este párrafo podría ser interpretado de dos maneras:

1. Que el régimen de las actuaciones ordinarias (TRLSR 18), a las aMU, dado que la definición de las actuaciones ordinarias es omnicomprensiva porque cualquier tipo de intervención en el suelo Urbanizado encaja en alguno de los tipos de actuación básicos: Reforma o Renovación de la urbanización, Dotación o Edificatoria (TRLSR 7.1 y 7.2). Así, p. ej. Los propietarios en una aMU en cuya parcela se prevea una intervención que corresponda con la definición de la actuación edificatoria no tendrían más obligaciones que las del TRLSR 18.3. Esta interpretación está muy extendida y ha dado lugar al mantenimiento de las actuaciones de rehabilitación tal cual eran antes de la L3R (porque “nada ha cambiado”, salvo el término, donde decíamos rehabilitación ahora se dice regeneración) basándolas en las subvenciones.

o…

2. Que el régimen de las actuaciones ordinarias es de aplicación únicamente a los aspectos no contemplados en la regulación de la aMU, siendo de aplicación preferente el régimen específico de la aMU en todo lo expresamente previsto. Siguiendo con el ejemplo anterior, los propietarios tienen el deber de contribuir a los costes de la actuación hasta el límite cuantitativo del deber de conservación. Las consecuencias son cruciales porque las subvenciones no serían adecuadas al sufragar obligaciones legales, de ahí que, nosotros propongamos como vía para resolver las dificultades operativas en lugar de la subvención a fondo perdido, la creación de instrumentos financieros que faciliten la actuación garantizando la recuperación de los fondos públicos y, con ello, la capacidad pública de atender otras necesidades de regeneración (efecto “revolving“).

La clave de esta aparente disyuntiva se puede resolver, en nuestra opinión, en la propia dicción del TRLSR 2.1:

… y las de regeneración y renovación urbanas cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos. Las actuaciones de regeneración y renovación urbanas tendrán, además, carácter integrado, cuando articulen medidas sociales, ambientales y económicas enmarcadas en una estrategia administrativa global y unitaria

Pues bien, dicen que “los caminos del Señor son insondables” (y no digamos los del Tribunal Supremo). En la resolución de la segunda cuestión de interés casacional de la STS 733/2021 se tenía que “Determinar los supuestos en los que resulta exigible la incorporación a un Plan del Informe de Sostenibilidad Económica y si dicho requisito puede entenderse cumplido con el Estudio Económico-Financiero” y con ella han aparecido unas conclusiones adicionales muy reveladoras.

El ponente parte del enmarcar el debate de la STSJ M 9271/2019 (Antecedente 1) en la que el impugnante indicó que el Plan Parcial de Reforma Interior (que así se denomina el instrumento en una suerte de combinación conceptual de Plan Parcial y Plan Especial de Reforma Interior) incluía el famoso Informe de Sostenibilidad Económica (ISE), pero no la Memoria de viabilidad económica de las actuaciones sobre el Medio Urbano (MEaMU) o que en cualquier caso no se comprobaba su viabilidad técnica y económica. Los apelantes (el Ayuntamiento y la Sociedad Cooperativa promotora) señalaron que todo era conforme con las exigencias legales.

Es en el FJ3 de la sentencia donde se producen los primeros 4 hallazgos que tratamos en este post.

En primer lugar, se produce el reconocimiento (por fin) de que las actuaciones sobre el medio urbano disponen de un régimen especial en virtud de su definición y origen concreto (L3R 7, ahora TRLSR 2.1) y que como tal, tienen instrumentos y objetos distintos. Si en Mahou-Calderón se estableció que las aRRU (to la “hacer ciudad” y las aDOT (to de “mejorar ciudad”, las aMU tienen por objeto “preservar ciudad” y por eso se les reconoce un régimen especial, que desplaza al régimen general de acuerdo con el principio de especialidad.

En efecto, el artículo 22 de este Texto Refundido, contiene una alteración en la redacción del Texto de 2008 por cuanto el párrafo 4º del artículo 15 del Texto de 2008, pasa al mismo ordinal del artículo 22 del Texto de 2015, pero sin que sus determinaciones afecten, como en aquel primer Texto, a “las actuaciones de nueva urbanización, de reforma o renovación de la urbanización y de las actuaciones de dotación”; sino solo a las actuaciones de transformación urbanística. Pero el Texto de 2015, al integrar la normativa que se refunde, en concreto el mencionado artículo 11 de la Ley de 2013, da nueva redacción, como se dijo, al párrafo quinto, que lo condiciona a “las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística”, para las que se establece un régimen especial.

En segundo lugar, de manera nítida, se establece que el ISE (TRLSR 22.4) y la MEaMU (TRLSR 22.5) son distintos:

Se establece en el primero de los mencionados párrafos del precepto citado. “4. La documentación de los instrumentos de ordenación de las actuaciones de transformación urbanística deberá incluir un informe o memoria de sostenibilidad económica, en el que se ponderará, en particular, el impacto de la actuación en las Haciendas Públicas afectadas por la implantación y el mantenimiento de las infraestructuras necesarias o la puesta en marcha y la prestación de los servicios resultantes, así como la suficiencia y adecuación del suelo destinado a usos productivos“.

Por su parte, el párrafo 5º, excluidos los subapartados a) a e), declarados inconstitucionales, como ya se dijo, tiene la siguiente redacción: “5. La ordenación y ejecución de las actuaciones sobre el medio urbano, sean o no de transformación urbanística, requerirá la elaboración de una memoria que asegure su viabilidad económica, en términos de rentabilidad, de adecuación a los límites del deber legal de conservación y de un adecuado equilibrio entre los beneficios y las cargas derivados de la misma, para los propietarios incluidos en su ámbito de actuación, y contendrá, al menos, los siguientes elementos“.

Como vemos, la exigencia en uno y otro párrafo no son coincidentes, porque así como el primero hace referencia a un informe o memoria de sostenibilidad económica; el segundo se refiere a una memoria de viabilidad económica, que era lo que se establecía en la Ley de 2013.

Pero la interpretación del precepto no deja de ofrecer serias dudas. Una primera, que se apunta ya en la delimitación de la cuestión casacional objetiva, es si se trata de una misma exigencia formal o son diferentes. Para la resolución de ese debate debemos atenernos a la misma redacción del artículo 22 del TRLS (2015) que en los dos apartados está imponiendo una exigencia de índole económica, pero que no son coincidentes ni en los supuestos en que son aplicable ni en su contenido, como, por otra parte, es obvio, porque de ser idéntico sobraba esa doble exigencia en dos párrafos separados.

La tercera conclusión es que no solo son distintos, sino que además se exigen en actuaciones diferentes. Mientras que el ISE se exige desde la L3R DF12 (TRLS13 15.4) en TODAS las actuaciones de transformación (y no solo a las actuaciones de nueva urbanización como se confunde el ponente) por tanto, a la aNU (TRLSR 7.1.a.1º), aRRU (TRLSR 7.1.a.2º) y aDOT (TRLSR 7.1.b), el MEaMU únicamente se exige a las aMU (TRLSR 2.1). Por tanto, se demuestra que estamos ante actuaciones diferentes y que la actuación de reforma o renovación no es la actuación de regeneración y renovación, aunque esta última pueda beneficiarse de la posibilidad de aplicar el régimen de derechos y obligaciones de la primera en lo que no se oponga a su régimen específico y especial.

Ahora bien, concluido que el informe o memoria de sostenibilidad y la memoria de viabilidad, se exigen en supuestos diferentes o, si se quiere, en actuaciones diferentes; la duda queda centrada en determinar tanto su contenido como su compatibilidad.

Finalmente, la cuarta confirmación viene de la mano de los contenidos de la MEaMU, que aunque se reconocen inconstitucionales (STC 143/2017) se remite, entre otros, al apartado a) de la dicción original del L3R 11 para “descubrir la intención del legislador básico”, que no es otra que, en cualquier tipo de aMU el deber de conservación está afecto y que la aportación obligatoria para cada uno de los obligados  (TRLSR 17.5) debe guardar el equilibrio con su rentabilidad.

Pero además de ello, la exigencia de la memoria va más lejos. En efecto, por tratarse de actuaciones que inciden sobre el suelo ya urbanizado, la primera exigencia que se imponía en el párrafo (apartado a) era precisamente un " estudio comparado" de las determinaciones urbanísticas ya existentes en el ámbito de la actuación y las que deban ser establecidas con la misma, determinando los efectos " en su caso", sobre aquellas. En segundo lugar (apartado b), se imponía la determinación económica de los valores de repercusión del suelo por los nuevos usos propuestos, en relación con el importe de la inversión necesaria para ejecutar la actuación. En el apartado c) se hacía referencia a un análisis de la inversión prevista con la actuación que permita su financiación en su mayor parte. Y en el apartado d) se hacía referencia al aspecto temporal de amortización de las inversiones que la actuación comporta.

Expuestos muy sucintamente, porque no es el debate de autos ni el legislador autonómico está vinculado por dichas exigencias por su declarada nulidad, el contenido asignado por la legislación básica a la memoria de viabilidad cabe concluir que, como se corresponde con su significado y finalidad, lo que se pretende con la misma no es otra cosa que establecer las perspectiva de que la actuación que se quiere acometer es económicamente posible porque el coste queda compensado con los beneficios que reporta --no se olvide que se trata de mejora del suelo ya urbanizado-- no solo para las Administraciones que asumen dicha actuación, sino para los mismos propietarios actuales y futuros.

Veamos la dicción original de aquel apartado a):

a) Un estudio comparado de los parámetros urbanísticos existentes y, en su caso, de los propuestos, con identificación de las determinaciones urbanísticas básicas referidas a edificabilidad, usos y tipologías edificatorias y redes públicas que habría que modificar. La memoria analizará, en concreto, las modificaciones sobre incremento de edificabilidad o densidad, o introducción de nuevos usos, así como la posible utilización del suelo, vuelo y subsuelo de forma diferenciada, para lograr un mayor acercamiento al equilibrio económico, a la rentabilidad de la operación y a la no superación de los límites del deber legal de conservación.

De todo ello podemos concluir en este primer post sobre la STS 733/2021 que, las actuaciones sobre el Medio Urbano son distintas a las actuaciones ordinarias en suelo urbanizado y tienen un régimen jurídico especial, de aplicación preferente sobre el de la correspondiente actuación ordinaria; el ISE y la MEaMU son instrumentos distintos y se aplican a actuaciones distintas y, finalmente, que el deber de conservación se encuentra afecto a cualquiera de las actuaciones sobre el Medio Urbano, sean de rehabilitación (aMU-R), de regeneración y renovación (aMU-RR) y de regeneración y renovación de carácter integrado (aMU-RRi).

Nos congratula que el Tribunal Supremo vaya dando pasos (lentos pero parece que firmes) que confirman la dicción literal de la ley y que constatan el cambio de modelo que algunas personas parecen negar…

Os esperamos en el segundo post sobre esta interesante sentencia.