Curso sobre la actuación de regeneración urbana [18]: Conclusiones y epílogo

Como hemos dicho en el post sobre el cambio de modelo [16], la regeneración urbana obliga a reenfocar la actividad urbanística. Por ello, a partir de las pautas, determinaciones y técnicas descritas en los posts anteriores de este curso podemos afirmar que la aMU-RRi/ARU es un instrumento para afrontar ese modo diferente de hacer urbanismo en la ciudad existente. Así, a lo largo de este curso hemos analizado las determinaciones y rasgos que definen la aMU-RRi/ARU y que podemos sintetizar en las siguientes

Conclusiones:

1. La actuación sobre el Medio Urbano de Regeneración y Renovación urbana de carácter integrado y su “trasposición” al País Vasco, el Área de Regeneración Urbana, aMU-RRi/ARU, es una actuación sobre suelo en situación básica urbanizado, conjunta y unitaria sobre edificios y urbanización y que incluye las medidas sociales, ambientales y económicas necesarias y que se tramita a través de un plan urbanístico.


2. El objeto de la aMU-RRi/ARU es la preservación y por tanto la regeneración urbana, sin perjuicio de intervenciones puntuales. No tiene por objeto la sustitución de la ordenación lo que la diferencia de las actuaciones de reforma o renovación de la urbanización y de dotación o sus eventuales equiparaciones a la normativa urbanística, en el caso del País Vasco, la actuación integrada y la actuación de dotación en suelo urbano no consolidado.


3. La aMU-RRi/ARU, al igual que el resto de actuaciones urbanísticas vigentes, prescinde de la clasificación del suelo y se desarrolla en función del régimen básico de las actuaciones sobre el medio urbano, cuyo anclaje reside en el deber de conservación del derecho de propiedad y que permite imponer nuevos deberes urbanos e integrados a la misma.


4. Frente a las actuaciones ordinarias o normales, donde la participación es facultativa u opcional, en la aMU-RRi/ARU la participación es obligatoria para todas las propiedades incluidas en el ámbito que la delimite.


5. La aMU-RRi/ARU permite superar y prescindir de las rigideces de la reglamentación urbanística y de la clasificación del suelo, porque la intervención sobre el medio urbano a los efectos de su preservación requiere de una flexibilidad de ordenación y un modo de trabajar distinto para poder superar las barreras inútiles que nos impiden abordar los problemas urbanos que nos acechan.


6. La delimitación de la aMU-RRi/ARU atiende a una única regla, la viabilidad económica aMU, que supone el cumplimiento de la condición de la MEaMU: que la contribución obligatoria de los propietarios a los costes netos (costes menos ingresos activables) tiene que ser proporcional al incremento de valor obtenido y sin superar, en ningún caso, el límite del deber de conservación.


7. En consecuencia, la definición de esta nueva viabilidad nos lleva a entender el trabajo de urbanistas desde una óptica muy distinta y manejar datos desde una visión integral. Por tanto, para hacer esta sencilla comprobación se requiere una intensa labor de campo y de diagnostico del tejido urbano de manera integral (física, medioambiental, social y económica), así como el manejo de las distintas técnicas y métodos de valoración.


8. Sin perjuicio de los contenidos concretos de carácter justificativo y descriptivo que todo instrumento de planeamiento debe disponer, el plan que recoja una aMU-RRi/ARU debe incluir: la MEaMU, el avance de equidistribución, el plan de realojo y retornos y la concreción del sistema de actuación/gestión.


9. La aprobación del instrumento urbanístico que recoja la aMU-RRi/ARU utiliza los mismos mecanismos de proyección de valor a actuación terminada, habilita de manera conjunta los mismos deberes de las actuaciones ordinarias de transformación y edificatorias (cesiones, afectaciones, etc.) y, de manera específica, flexibiliza el cumplimiento de las determinaciones de diseño urbano y realojo.


10. Frente a la equidistribución de beneficios y cargas de las actuaciones de transformación, basadas en un criterio de generación de derechos y reparto por superficie aportada, la aMU-RRi/ARU define mecanismo de distribución de costes netos limitados al deber de conservación y con un criterio de reparto proporcional al incremento de valor del bien, de acuerdo con la regla antes-después, la diferencia de valor entre el estado inicial o situación origen y el valor final o “a actuación terminada”.


11. La aMU-RRi/ARU se basa en el deber de conservación del derecho de propiedad, un deber que desde la L3R es de adaptación, actualización y vinculable al medio urbano y cuyo límite, en función de los costes de construcción a nuevo y sin coeficientes de depreciación, irá aumentando con el paso del tiempo para atender las nuevas necesidades edificatorias y urbanas.


12. La aMU-RRi/ARU precisa que todos los bienes incluidos en su delimitación se revaloricen, para que todos contribuyan a las necesidades urbanas integradas de acuerdo con el principio de justicia distributiva y lo cual implica adaptar el método comparación para proyectar los valores de todos los bienes a actuación terminada.


13. En la aMU-RRi/ARU, de acuerdo con la prioridad de atender los objetivos colectivos y comunitarios, las ayudas y subvenciones son parte de la masa de los ingresos de la actuación y en la medida que sufragan costes globales, suponen una minoración en las aportaciones obligatorias de cada propiedad.


14. El derecho de realojo en la aMU-RRi/ARU es igual al general, con las especificidades de que en caso de expropiación es la actuación quien elige el modo de satisfacerlo y que en todo caso para poder reconocerlo, la vivienda sustituida debe ser residencia habitual y su desalojo generar una situación de necesidad.


15. La aMU-RRi/ARU permite trascender el urbanismo físico y afrontar con cargo a la actuación las necesidades integradas que suponen los costes de las medidas sociales, ambientales y económicas dentro de un mismo plan de naturaleza urbanística.


16. La aMU-RRi/ARU exige reformular la tarea urbana para que la participación sea de abajo a arriba (Bottom-up), donde la propiedad se enmarque en el ámbito espacial al cual pertenece y de la cual se beneficia (la ciudad existente), donde asumamos los verdaderos costes de la ciudad de una manera consciente para alcanzar un pacto fiscal por la ciudad, junto con una reevaluación de los mecanismos de ayudas y gestión de las eventuales insolvencias.


17. A diferencia de otros actuaciones e instrumentos urbanísticos, la aMU-RRi/ARU es el autentico instrumento que articula la regeneración e impide la socialización de las cargas urbanas con una perspectiva de sostenibilidad integrada, a la par que asocia la patrimonialización los escasos recursos públicos al costeamiento de los objetivos colectivos y públicos que se compensan con los beneficios que genera la acción urbanística.

Epílogo ¿Podemos permitirnos no hacer nada o seguir contracorriente?

Cabe pensar que la disrupción de la L3R puso muy alto el listón a los urbanistas, que no es momento de seguir esperando a que vuelva la burbuja inmobiliaria para recuperar el urbanismo en que todos ganan (win-win) y que el reto ahora es diseñar para los barrios intervenciones sostenibles ambiental, social y económicamente y hacerlo de la mano de los afectados. ¿Estaremos a la altura de las circunstancias?

Debemos asumir que la ciudad debe mantenerse porque la alternativa de la sustitución de la ciudad cada 80 o 100 años no es una opción, por razones urbanísticas, sociales, económicas y medioambientales. Las actuaciones de reforma o renovación de la urbanización no son la solución porque su viabilidad requiere incrementos de edificabilidad no escalables a la magnitud del problema, por lo que solo sirven como soluciones puntuales. Son incompatibles con la calidad urbana e inviables en entornos de regresión demográfica y, cuando se llegan a realizar son desaconsejables porque solucionan un problema generando un impacto negativo más grave en los tejidos urbanos más vulnerables con costes colectivos (que no computamos), por aceleración de la degradación y por desplazamiento de población que demuestran que el éxito de unos tejidos es el fracaso de otros, por los procesos inducidos de exclusión social (está comprobado que las tasas de expulsión de población son muy superiores en las actuaciones de renovación que en las de regeneración) y por sus efectos ambientales (emisiones de Gases de Efecto Invernadero, consumo energético y de materiales y producción de residuos).

Nuestra sociedad sigue sin querer ser consciente del problema y aborda esta problemática con el enfoque insensatamente consumista que caracteriza esta época. El cambio de tendencia tendrá un arranque muy difícil, porque la rehabilitación de una vivienda o de un portal no puede impedir la degradación de un barrio, de forma que, hoy por hoy, no está garantizada la eficiencia de la inversión en rehabilitación. Sin embargo, la aMU es la garantía de que, en aquellos ámbitos en que se delimite una aMU-RRi/ARU, la inversión sea eficiente y logre los objetivos pretendidos.

La aplicación de la aMU-RRi/ARU y sus técnicas nos sitúan en nuevo escenario. Recordemos que la aMU-RRi/ARU une la actuación urbanizadora y edificadora (rehabilitación, sustitución y nueva edificación) y que por tanto, no tiene por finalidad la producción de solares (actuación de transformación clásica), sino la regeneración del tejido urbano, para lo que se precisa un conocimiento integral del mismo.

Igualmente, la aMU-RRi/ARU supone la quiebra de uno de los dogmas del urbanismo clásico, la viabilidad en términos de garantía de beneficio, que no es sino una ocultación diferida de costes. Si el urbanismo clásico se caracterizaba por la garantía de no pérdida, la viabilidad económica aMU, es la garantía del menor impacto posible en el patrimonio personal de los propietarios y en todo caso con un límite, el del valor del deber legal de conservación y la rentabilidad de la inversión. Para ello, se incluyen todos los costes y se afectan todos los ingresos, deshaciendo el silogismo de que la edificabilidad es el único mecanismo de plusvalía en urbanismo. Con ello, resulta evidente que la técnica clásica de reparcelación no funciona en entornos construidos que deben ser conservados y sobre todo cuando se combinan edificaciones conformes, disconformes y solares vacíos, el sistema hace aguas por todas partes. En ámbitos de conservación y preservación, los mecanismos clásicos de equidistribución han de ser reevaluados, de manera que no se participe por superficie (criterio habitual), sino por plusvalor, atendiendo al principio de justicia distributiva.

En síntesis, precisamos de instrumentos que permitan vincular los deberes y beneficios más allá de la propiedad privada o el solar, extendiendo su alcance al espacio urbano y a medidas integrales colectivas, cosa que nos permite la viabilidad y distribución aMU. Con estos mecanismos se invierten los términos de la socialización de las cargas y patrimonialización de los beneficios cuando menos en el medio urbano, dando pie a la aparición de un modelo urbanístico que puede ser justo y sostenible, física, social, económica y medioambientalmente. Eso es la aMU-RRi/ARU.

Porque como decían los maestros,

El costo social de mantenimiento del sistema de basar el urbanismo sobre la «conveniencia» de los propietarios en una sociedad moderna, que por sí sola impulsa el movimiento de concentración urbana, es, pues, enorme; el urbanismo real que de dicho sistema resulta, completamente negativo; el criterio de distribución de las ventajas y de las cargas económicas del urbanismo que a dicho sistema subyace (apropiación exclusiva de las ventajas por los propietarios de suelo -y de edificios-, atribución de las cargas a las Administraciones públicas, que nutren sus cajas del reparto fiscal entre todos los ciudadanos), es un criterio manifiestamente insostenible. Todo sistema hace así crisis ante la conciencia social y se revela insoportable, social, moral y políticamente.

Eduardo García de Enterría y Luciano Parejo, Lecciones de Derecho Urbanístico.

Con este post llegamos al final del curso, nos vemos después del verano.

Eso sí, recordad, Eppur si muove…

POSTS DE LA SERIE SOBRE LA ACTUACIÓN DE REGENERACIÓN URBANA:

(1): La actuación y las denominaciones

(2): El objeto

(3): El encaje jurídico

(4): La obligatoriedad de participación

(5): La ordenación

(6): La delimitación

(7): La memoria de viabilidad económica aMU

(8): Los contenidos del instrumento

(9): La gestión

(10): La distribución de costes y beneficios

(11): El deber de conservación

(12): La revalorización

(13): Las ayudas

(14): El realojo

(15): Lo integrado

(16): El cambio de modelo

(17): Lo que no es una actuación de regeneración

(18): Conclusiones y epílogo